【案件背景事实】

       A公司因未足额缴纳社保被投诉至某市社保局，社保局经调查后向A公司出具《社会保险稽核意见书》，稽核确认员工在A公司在职期间工资总额，已申报总额，未申报工资总额，要求A公司限期完成补缴工作。

       A公司不服《社会保险稽核意见书》向人社局申请行政复议。复议审查过程中社保局在未书面通知A公司的情况下以《社会保险稽核意见书》确认的未申报工资总额为基数核算出A公司应补缴本金，利息、滞纳金，并将数据推送至社保缴费平台，导致A公司账户资金被税务局划扣。鉴于案件尚在复议过程中，准确评价社保局“费用推送”行为对A公司后续维权至关重要。本文将结合办案切身经历浅析“过程性行政行为的可诉性”，供读者探讨交流之用。

一、过程性行政行为的概念

       准确界定过程性行政行为的概念是探究其可诉性的基础。笔者经梳理行政法律法规规定，发现我国现行法律体系尚未将过程性行政行为上升为法律术语。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第六项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”率先提出了“过程性行为”的概念。

       关于“过程性行政行为”与“过程性行为”，司法实践中地方法院并没有在裁判中予以严格区分。为进一步探析二者的区别，笔者以“过程性行政行为”与“过程性行为”锁定关键词进行案例检索，检索结论显示案例198篇，涉及各地区省高院裁判案例61篇，其中北京、福建、陕西、江西等高院均存在在同一案件的裁判中混合使用过程性行政行为与过程性行为表述的情况。另，沈跃东教授在《论程序行政行为的可诉性——以规划环境影响评价公众参与为视角》一文的注释中也着重“强调程序行政行为不是一个法律概念，我国大陆地区表述这一概念的用语也不尽一致，主要有程序行政行为、过程行为、程序性行政行为。”

       综上，笔者认为在司法实践中均对过程性行政行为和过程性行为存在混用的背景下，探讨过程性行政行为司法审查的可诉性认定标准已无细究与过程性行为区别的必要。通过对《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第六项解构分析，笔者认为过程性行政行为即指行政机关为作出最终行政行为，在行政程序开始或进行过程中针对特定程序实施的与“准备、论证、研究、层报、咨询”同类型或相似的阶段行为，其具有促进程序进行而最终以达成实体决定之目的，且该阶段行为能够被最终行政行为兼并吸收。

二、过程性行政行为的可诉性探究

       （一）过程性行政行为是否可诉的现状剖析

         通过对行政法律法规的溯源发现，程序性行政行为的可诉性在以下法律法规中被予以排除：

       纵有2017年以前法律及司法解释将过程性行政行为排除在司法审查的门槛之外，但随着最高人民法院第69号指导型案例的出台，标志着原则上并不属于可诉性范畴的过程性行政行为在司法实践中存在突破既有规范规定的情形。最新出台的《行诉司法解释》第一条第二款第十项以兜底性条款进一步排除了不属于行政诉讼受案范围的行为，但却暗含了对行政相对人实体权利实质影响的考量。此外，相较于1989年发布的《中华人民共和国行政诉讼法》，2014年及2017年新修正发布的《中华人民共和国行政诉讼法》均将可诉范围由“具体行政行为”变更为“行政行为”，不难解读出该项变更有扩大行政诉讼受案范围的立法本意。

       受《行诉司法解释》第一条第二款第六项、第十项的规定中“等”并非穷尽性表达词汇属性的困囿，面对形形色色、纷繁复杂的行政程序仍然略显空白，且司法实践中对相对人权利产生实质性影响的判断存在较强的主观性，造成不同地区法院在适用“对权利人的实体权利不构成实质影响而裁定不予受理案件”具有较强的随意性，无统一认定标准。这也导致过程性行政行为是否可诉在司法实务中一直缺乏可量化执行的法律或规范性文件标准。

      （二）过程性行政行为可诉考量标准

        结合前文法规及司法实务分析，过程性行政行为并非“一律不可诉，也并非一律能诉”。回归第69号指导性案例，通过研析裁判内容可探索出法官在认定过程性行政行为是否可诉的问题上采取复合认定标准，即主要考量“行政行为的终局性及成熟性、权利实质影响”双重因素。前述复合性认定标准最高人民法院在《沈志华再审审查与审判监督行政案》判决书中再次以“行政主体程序性行为、过程性行为，通常不能单独申请行政复议或提起诉讼，除非该程序性行为具有事实上的最终性，并影响公民、法人或者其他组织的合法权益”的裁判观点予以加持。

       综上，笔者认为过程性行政行为应当坚持以“不可诉为原则，可诉为例外”。同时采取复合认定性标准较为符合当前司法实务主流观点。过程性行政行为的终局性及成熟性考量有助于准确界定司法介入对行政行为予以审查的时机，避免司法权随意干涉行政权的行使，尽最大可能减少不当的司法介入对行政管理事项造成的干预。而权利实质影响认定标准则有助于判断过程性行政行为能否被最终的实体行政行为吸收，能否在对实体行政行为进行救济的同时再一并对过程性行政行为的合法性予以合并评价，规避相对人对同一实体行政行为作出前的数个过程性行政行为分别提起诉讼，保障行政效率，减少司法诉累。

三、案件实务分析及经验分享

    （一）“费用推送”行为可诉性分析

       回归案件本身，对社保局“费用推送”行为的定性评价是决定能否对其启动复议和诉讼程序的关键。据A公司反馈，社保局费用推送行为并未作出书面决定且未有效通知A公司，就“费用推送”行为的评价事实上不满足具体行政行为“行政机关、明确意思表示、送达相对人”成立的三要素，故不具备单独提起复议或诉讼的条件。

      从“权利实质影响”的角度剖析社保局费用推送行为，笔者经研究发现税务局基于社保局费用推送行为而进行的扣费依据系三方协议（企业、人社部门、医保部门或商业银行签订代扣协议），而三方协议中企业可自主选择“费批扣或费非批扣”形式完成缴费，即银行主动划扣或A公司自主缴费。对此，笔者认为虽然社保局存在费用推送行为，但数据推送至税务平台后A公司尚有权选择是否完成缴费，因此社保局的费用推送行为并不必然对A公司实体权益造成影响，故费用推送行为不属于可诉过程性行政行为。

    （二）办案经验分享

       鉴于社保局“费用推送”行为不属于独立可诉具体行政行为，亦因不满足“权利实质影响”导致存在过程性行政行为司法审查不予受理的法律风险，故笔者在费用推送的事实发生时即在针对《社会保险稽核意见书》的复议过程中提出增加对费用推送数据（含本金、利息、滞纳金）的合法性予以审查，并在听证过程中着重论述，以此倒逼复议机关作出处理。最终复议机关也迫于新事实的出现作出告知书，对社保局计征利息、滞纳金的费用推送行为属于可诉行政行为予以首肯，为A公司针对“费用推送”行为引入司法审查提供依据支撑，最终使得案件针对费用推送行为顺利完成复议、诉讼启动工作。

【参考资料】

[1] 李超. 论程序性行政行为可诉性之标准[D].华东政法大学,2021。

[2] 可参考（2020）赣行终219号、（2020）陕行终296号、（2019）京行终7130号、（2019）闽行终794号。

[3] 沈跃东：“论程序行政行为的可诉性——以规划环境影响评价公众参与为视角”，载《行政法学研究》2012年第3期。

[4]下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。

[5] 王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定案，案号：（2013）乐中行初字第36号，裁判日期：2016.10，裁判观点：，被告作出《中止通知》，属于工伤认定程序中的程序性行政行为，如果该行为不涉及终局性问题，对相对人的权利义务没有实质影响的，属于不成熟的行政行为，不具有可诉性，相对人提起行政诉讼的，不属于人民法院受案范围。但如果该程序性行政行为具有终局性，对相对人权利义务产生实质影响，并且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济的，则属于可诉行政行为，相对人提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。

[6] 第一条第二款 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

[7] 行政行为的终局性：即指相对人无法再次起诉相关实体行为救济权利；行政行为成熟性系指行政行为必须发展到适宜由法院处理的阶段；权利实质影响指行政行为对相对人权利产生实质性影响。

[8]沈志华再审审查与审判监督行政案，案号：（2017）最高法行申4409号，最高人民法院。

[9] 四川省 关于企业社会保险费划转税务部门征收代扣协议有关事项的公告

企业社会保险费征收职责划转前，企业和灵活就业人员已与人力资源和社会保障（以下简称“人社”）、医疗保障（以下简称“医保”）部门或商业银行签订社会保险费代扣协议的，税务部门承接原代扣协议，并将企业代扣协议统一转换为授权划缴税款协议（批量扣款），灵活就业人员代扣协议统一转换为税银代扣协议。

[10]载明内容：对计征滞纳金、利息的行政行为不服的，请根据《行政复议法》第十二条之规定向有关机关申请行政复议。

《中华人民共和国行政复议法》第十二条：对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。